□本報記者陳麗平
  近日在京舉行的十二屆全國人大常委會第十次會議,再次審議了行政訴訟法修正案草案。
  上一次審議時,有些常委委員提出,行政訴訟是“民告官”的制度,但實踐中“告官不見官”問題突出,有的案件只有律師代理行政機關出庭應訴,不利於化解矛盾。行政機關負責人出庭應訴,不僅有利於解決行政爭議,也有利於增強行政機關負責人依法行政的意識。近年來,一些地方推動行政機關負責人出庭應訴,法律效果和社會效果都比較好,應總結實踐經驗,對行政機關負責人出庭應訴作出規定。
  為此,新的行政訴訟法修正案草案增加規定,被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭。
  在常委會第十次會議分組審議時,常委委員和列席會議的全國人大代表認為,行政機關負責人出庭應訴非常必要。一些常委委員建議對允許行政機關負責人不出庭的情況作出明確規定,同時公佈不能出庭的理由。
  一次出庭等於聽十次法律講座
  “行政機關負責人出庭應訴,有利於乾群關係的和諧,有利於提高領導幹部的法律意識和法治理念,一次出庭可能等於聽十次法律講座。”全國人大代表賈春梅說,當然,也不能所有行政案件都由行政機關負責人出庭應訴,這既不可能,也沒有必要。
  王乃坤委員建議刪掉“不能出庭的,也可以委托相應工作人員出庭”。因為前面“應當”二字就使得被訴行政機關負責人出庭應訴成為一個法定義務,是很嚴肅的事情。可是後面又規定“不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭”,這就使前面的“應當”形同虛設,等於前面規定沒有實質意義。如果考慮到操作執行難,建議不如按草案第一稿表述為“被訴行政機關應當依法應訴”。
  龍莊偉委員表示附議王乃坤的意見,恢復到一審稿的規定,也就是規定被訴行政機關應當依法應訴。
  曾在行政部門工作過的龍莊偉認為,為了具有操作性又實事求是,只要規定被訴行政機關依法應訴就可以了。
  建議明確規定可以不出庭情況
  王明雯委員建議將草案上述規定修改為:被訴行政機關負責人應當出庭應訴,確因公務需要不能出庭的,應當委托參與作出行政行為的工作人員出庭。
  王明雯說,為解決“告官不見官”問題,此條規定被訴行政機關負責人應當出庭,但是確有“不能”出庭的情況,應當進行規定。但是草案中的“不能”不明確,到底什麼情況不能,如果確實因為公務需要不能,這是可以理解的。但是不能為本人不願意出庭而找藉口。法律對不能出庭的情況要予以明確規定,才能規制被訴行政機關負責人不出庭的問題。
  “實際訴訟中,行政機關負責人不出庭較為普遍。”劉振起委員說,可以考慮修改為“不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭,但應當向人民法院說明理由”。
  範徐麗泰委員建議改成“不能出庭的,須提供理由,並委托瞭解該個案的工作人員出庭”。因為如果不瞭解個案的人出庭,對法院毫無用處。不能出庭的,理由也要公佈。
  可以由專門法律顧問出庭應訴
  全國人大環境與資源保護委員會委員呂彩霞說,草案規定被訴行政機關負責人不能出庭的,也可以委托相應的工作人員出庭。“也可以”太軟,不能出庭的“應當”委托相應工作人員出庭。
  “過去行政機關沒有應訴的工作機制,也沒有這方面的工作經驗。”烏日圖委員說,按照市場經濟的發展和“民告官”的常態化,今後行政機關將會大量應對“民告官”案件。行政機關聘請專業法律顧問,完全可以代表行政機關出庭應訴。建議修改為“應訴行政機關的應訴人,可以是行政機關的負責人或相關專業人士”。
  烏日圖說,“民告官”一定要求“一把手”出庭嗎?未必。另外,有些部門大量涉及民生問題,“民告官”會很多,能保證每一位省長、市縣長或者部長、廳局長每次都親自出庭嗎?只要能夠代表行政機關意見、利益、訴求的就可以出庭,不必過分強調“一把手”出庭。另外,還要考慮今後可能很多行政部門要聘請專門的法律顧問,為什麼不可以由法律顧問代表應訴呢?
  全國人大代表高明芹說,根據訴訟法規則被告可以委托律師或者其他公民出庭作證。建議將這一條修改為“也可以委托相應人員出庭”,這樣就更為全面。
  劉政奎委員說,草案上述規定有三個問題,一是要求行政機關負責人逢訴都出庭應訴顯然不現實。二是對什麼情況不能出庭可以委托他人出庭,沒有進行明確。三是對委托的工作人員也沒有明確,機關工作人員、委托代理人都可以是工作人員。所以建議此條修改為“人民法院在審理重大複雜行政案件時,應要求被訴行政機關負責人出庭應訴,特殊情況不能出庭的,需經人民法院同意,並委托其他機關工作人員出庭”。
  全國人大代表李忠軍說,允許委托相應的工作人員出庭,仍然會導致行政機關負責人不出庭。禁止委托相應的工作人員出庭,又不現實。建議修改為“不能出庭的,也可以委托行政機關其他主管負責人出庭”。
  應明確“被訴行政機關負責人”
  賀一誠委員說,“被訴行政機關負責人”應當有一個明確的概念規定,是指機關的最高負責人,還是直接負責人?在一個行政機關中有許多負責人,究竟哪一級別的負責人出庭應訴,應當明確下來,以免在實際中不能落實,影響行政訴訟。
  閆小培委員、嚴以新委員都建議將草案上述規定修改為:被訴行政機關法定代表人或負責人應當出庭應訴,本人確實不能出庭的,應當委托他人作為訴訟代理人出庭應訴。
  其理由有四條:一是規定由法定代表人或負責人出庭應訴,明確了被訴行政機關出庭的人員應當是組織機構代碼證登記的法定代表人或負責人,可以避免實踐中被訴行政機關隨意指派所謂的負責人出庭應訴的情況。二是規定“本人確實不能出庭的,應當委托他人作為訴訟代理人出庭應訴”,明確了法定代表人不能出庭時,也應當委托他人參加訴訟,避免行政機關不參加訴訟導致缺席審理不便查明案情的現象出現。三是“可以委托”屬於任意性規範,不能起到要求被訴行政機關“應當”派人出庭的作用。四是規定應當委托“他人”而不僅僅是“相應的工作人員”,是考慮到被訴行政機關除委托工作人員出庭外,也可以委托律師等其他專業人員出庭。
  (原標題:行政機關負責人不出庭應公佈理由)
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